第四、正确认识和区分“防民”与“维民”、“治民”与“民治”的界限，确立并强化人民民主和人民权利至上的观念。首先，要区分“防民”与“维民”的界限。中国古代法律思想上有一个根深蒂固的观念，即法律是用来防民的。《礼记》中“坊记”一章，专讲“以礼防民”：“夫礼，所以章明别微，以为民防者也”。即用奴隶主的“礼”，来区分是非善恶，以之作为堤防，防范臣民百姓。《明史·刑法志》提出：“法令者，防民之具也”。即法律是控制社会和人民的手段。总之，都无非是要用礼、法来防范老百姓，把老百姓当

作犯上作乱、违法犯罪的根子，是必须时刻提防的对象。中国古代以刑法为中心，都是禁止性规范，就是为了防民。这种“防民”的法律思想，流传至今几千年仍起着相当大的消极作用。现在我们一些人仍然以为法律是管老百姓的，法就是“防民”的。由于这种法律思想的消极影响，也就障碍着社会主义民主政治建设的发展和法治观念的强化。

　　表现之一，在“全民普法”中，往往习惯于强调对公民进行“守法”教育，在宣传提高人民群众“公民意识”时，也侧重在公民守法义务，而不是强调公民的权利意识。有些地方通过“普法”教育后，干部反映：“老百姓听话了”、“工作好干了”、“老百姓里的乱事、难事整治好了”。实际上，普法教育成了老百姓守法、听话教育，普法教育的目的成了只在防范人民群众违法犯罪。普法教育当然要进行守法教育，但是，守法教育不应该只强调公民守法(守法教育中还包括国家

　　依法治国的关键是政府依法行政，依法行政的责任在政府、关键在领导。滥用权力，侵犯公民权利，将受到法律制裁。政府守法是人民民主的法治原则，是对“法律约民不约官”的否定，与以“防民”为目的的封建人治原则是根本对立而区别的。

　　更重要的是普法教育不应当是消极的守法教育，而应是积极的法治教育；不应是培育公民成为“顺民”，而应是培育公民作为法律主人的意识，强化公民的维权意识。法律是人民意志的集中体现，任何国家机关、任何个人应以维护人民的合法权益为己任，人民在社会主义法律中是处于法律的主体地位，不像剥削阶级法律那样，劳动人民是法律制裁的客体，是统治阶级防范的对象。

　　表现之二，在立法工作过程中，往往有些主管部门在起草法律文稿时，总力图把自己部门的权力尽量扩大，而对公民的权利与自由则卡得严严的。较多注重如何使国家机关及其工作人员更方便地行使权力，对此详加规定，而忽视了公民权利的保障与对国家机关权力的制约。实践中，一些属于保护公民民主权利的立法，比较难以出台。

　　遵循“三个代表”重要思想和人民主权原则，立法不应是处处设防去限制人民的权利与自由，而应处处利民、便民和维护公民的权益。必要的合理的限制当然不可少，但一定要有利于广大人民群众的根本利益和积极性的发挥。

　　其次，要区分“治民”与“民治”的界限。在有些人看来，法律是管老百姓的，法治就是“治民”。相反，又有许多人说，法治首先是“治官”，而不是“治民”，这是目前比较普遍认同的一种说法。无疑这两种说法都涉及到法的本质，触及到了法的核心问题。

　　每个公民理所当然地要自觉学法、知法、守法。但是，社会主义法治的本质是“民治”，而不是“治民”，这是人民当家作主治理国家的体现。“治官”一说所隐含的主语仍然是“官”，谁来治官呢？仍然是官本身。不容置疑，以官治官仍然是不彻底的、靠不住的，难免产生假治、官官相护现象。所以，“治官”一说在有意无意中将法治转换成官治，很容易滑入人治的泥坑。这种看似很现代、很法治的说法，内心深处仍然没有摆脱官本位的阴影，是伪法治，法律仅仅是“官治”的工具而已。而法律工具论随时有可能为权力专横、独裁统治大开绿灯，希特勒发动侵略战争、迫害犹太人都是依据其制定的法律进行的。

　　由此可见，法治不仅要治官，而且不能仅仅由官来治。正如一位学者所说：“我们所说的法治，不应是治民，而应是民治，就是人民当家作主治理国家。”“民治”二字精辟而深刻地揭示了法治的本质。法治的主语应当是民而不是官，治官要靠民而不能只靠官。只有由民来治官，治官才会彻底，才有可能形成一个高效、廉洁的政府。所以，依法治官这是“民治”的关键。

　　“民治”是人民主权的体现，人民行使管理国家的权利，主要通过直接管理和间接管理两种形式。所谓间接管理，就是人民把管理国家的一部分权利委托给各级干部，由他们代表人民进行管理。在这种委托关系中，受委托者必须具备两个基本条件：一是代表人民的利益和意志，二是忠实地为人民办事。因此，在我国公职人员作为管理者，不是统治者，是人民的公仆。

　　“民治”还体现在以公民权利制约国家权力。在一个法治的国家里，老百姓当然要守法，但根本问题是政府要依法行政，这是因为大量的法律法规需要通过政府机关去具体贯彻落实。党的十五大报告指出“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利”。公民权利是国家权力的基础，也是对国家权力最有效的制约力量。党中央制定的“依法治国”方略的“国”，首要的是国家机器和国家权力，依法治国的重心在依法治权，这是依法治国的实质和关键。

　　现在有些人往往把依法治国的“国”当作一个空间或地域概念，将它简单地推演为分地区、分级别层次地“依法”治省、治市、治县、治乡；而其所治的对象仅限于本地区所管辖的行政、司法、经济、文化、社会等事务，这样“依法治国”就限于依法治理、依法办事。无可否定，这当然也很重要。但是，在一些地方推演为依法治村，最后落实到治家、治人，这样就可能演化为只治事不治权、只治民不治官、只治下不治上，法治由“民治”变为“治民”，这就有违“依法治国”的初衷，失去“依法治国”的精义。

　　前面说过，因为人民是“依法治国”的最高主体，政府和官员首先是“依法治国”的客体，然后才是依法行政的主体。既要接受人民的监督制约，又要在依法行政中保障人民当家作主的权利和自由。所以，以公民权利制约国家权力，是人民当家作主、实现人民主权的体现，它实质上是“民治”的一种法律监督。